Działania niewładcze organu stanowiącego a zadania jednostki samorządu terytorialnego – Czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może apelować i oświadczać do woli?

Szymon Moś

 

Działania niewładcze organu stanowiącego a zadania jednostki samorządu terytorialnego – Czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może apelować i oświadczać do woli?

Medialne nośne tematy będące przedmiotem debaty publicznej ostatnich miesięcy, cechując się zasadniczo znacznie podniesioną temperaturą sporu, przyniosły także niespodziewaną aktywność organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zajmowaniu stanowisk, wydawaniu oświadczeń i apeli. Choć są to działania co do zasady niewładcze, najczęściej rodziły znacznie więcej kontrowersji niż akty normatywne – sięgając pamięcią po pierwsze z brzegu przykłady wskazać można apel sopockiej Rady Miasta w sprawie koncesji dla Telewizji TRWAM czy stanowisko Sztumskiej Rady Miejskiej w sprawie ACTA.
Obok sporu o charakterze światopoglądowym, którego linia podziału rozgranicza zwolenników i przeciwników danej sprawy (a zatem wtórnie także zwolenników i przeciwników danego działania organu stanowiącego gminy) pojawiły się także intuicyjnie wyczuwane wątpliwości mieszkańców, którzy zastanawiali się, czy oby na pewno podejmowanie takich działań na forum lokalnej wspólnoty samorządowej jest poprawne i ma sens. O ile wyczucie smaku i dobrego obyczaju pozostaje kwestią subiektywną, nieuchwytną i ocenną, o tyle już od strony prawnej sytuacja wydaje się być znacznie bardziej wyklarowana niż mogłoby się wydawać, czego zarys postaram się nakreślić w poniższych rozważaniach.

Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; u.s.g.) w art. 18 ust. 1f wprowadzana domniemanie kompetencji (tzw. kolizyjna norma kompetencyjna) na rzecz rady gminy (wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), zaś w ust. 2 wskazuje wyłączną jej właściwość, w sposób szczególny powiązaną z funkcją uchwałodawczą.

Sam zaś zakres działania gminy, bez którego nie sposób dokonać poprawnej interpretacji przepisów powyższych, określony jest w art. 6 i 7 u.s.g. W ust. 1 art. 6 ustawodawca określa ten zakres na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym stawiając wszakże warunek, że nie są one ustawowo zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Katalog uszczegóławiający zadanie własne, pozostający jednakże katalogiem otwartym, określony został w art. 7 ust. 1.
Bezspornym jest, że wszelkiego rodzaju apele, oświadczenia i stanowiska rady gminy są działaniem o charakterze niewładczym. Powoduje to szczególnie wzmożone zakusy, by wiele tematów politycznych podnieść także na forum samorządowym i zyskać sympatię określonych grup społecznych. Mając bowiem na uwadze niewielką wagę takiego działania trudno nie zwrócić uwagi na tę przesłankę jako na istotny czynnik podejmowania aktywności przez poszczególnych samorządowców bądź ich grupy.
Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie pochylał się nad niewładczymi przejawami aktywności rady gmin – w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OSK 716/09) oraz 21 kwietnia 2011 (II OSK 269/11).
W stanie faktycznym wyroku z 7 grudnia 2009 r. rada gminy uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. „wyraziła zaniepokojenie działaniami Prokuratury Rejonowej w O. przeciwko Wójtowi Gminy W. R. i w ocenie rady powyższe działania mają na celu podważenie autorytetu Wójta, a tym samym wynik demokratycznych wyborów". Prokurator Okręgowy w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały rady gminy.
Pomijając kwestie o charakterze procesowym należy zwrócić uwagę, że dokładnie analizując tak zwaną kolizyjną normę kompetencyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuprawnione uznał opieranie na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. prawa jakiegokolwiek z organów samorządu terytorialnego do oceny prokuratury, „bowiem żaden przepis prawa nie pozwala zaliczyć działań prokuratury, które mają charakter postępowania karnego, do spraw pozostających w zakresie działania gminy i to bez względu na osobę wójta, czy też innej osoby sprawującej funkcje publiczne w danej gminie".