Artykuły
Jesteś tutaj: Start1 / Artykuły2 / Aktualności prawne3 / Prawo4 / Działania niewładcze organu stanowiącego a zadania jednostki samorządu ter...
Szymon Moś
Działania niewładcze organu stanowiącego a zadania jednostki samorządu terytorialnego – Czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może apelować i oświadczać do woli?
Medialne nośne tematy będące przedmiotem debaty publicznej ostatnich miesięcy, cechując się zasadniczo znacznie podniesioną temperaturą sporu, przyniosły także niespodziewaną aktywność organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w zajmowaniu stanowisk, wydawaniu oświadczeń i apeli. Choć są to działania co do zasady niewładcze, najczęściej rodziły znacznie więcej kontrowersji niż akty normatywne – sięgając pamięcią po pierwsze z brzegu przykłady wskazać można apel sopockiej Rady Miasta w sprawie koncesji dla Telewizji TRWAM czy stanowisko Sztumskiej Rady Miejskiej w sprawie ACTA.
Obok sporu o charakterze światopoglądowym, którego linia podziału rozgranicza zwolenników i przeciwników danej sprawy (a zatem wtórnie także zwolenników i przeciwników danego działania organu stanowiącego gminy) pojawiły się także intuicyjnie wyczuwane wątpliwości mieszkańców, którzy zastanawiali się, czy oby na pewno podejmowanie takich działań na forum lokalnej wspólnoty samorządowej jest poprawne i ma sens. O ile wyczucie smaku i dobrego obyczaju pozostaje kwestią subiektywną, nieuchwytną i ocenną, o tyle już od strony prawnej sytuacja wydaje się być znacznie bardziej wyklarowana niż mogłoby się wydawać, czego zarys postaram się nakreślić w poniższych rozważaniach.
Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; u.s.g.) w art. 18 ust. 1f wprowadzana domniemanie kompetencji (tzw. kolizyjna norma kompetencyjna) na rzecz rady gminy (wszelkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), zaś w ust. 2 wskazuje wyłączną jej właściwość, w sposób szczególny powiązaną z funkcją uchwałodawczą.
Sam zaś zakres działania gminy, bez którego nie sposób dokonać poprawnej interpretacji przepisów powyższych, określony jest w art. 6 i 7 u.s.g. W ust. 1 art. 6 ustawodawca określa ten zakres na sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym stawiając wszakże warunek, że nie są one ustawowo zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Katalog uszczegóławiający zadanie własne, pozostający jednakże katalogiem otwartym, określony został w art. 7 ust. 1.
Bezspornym jest, że wszelkiego rodzaju apele, oświadczenia i stanowiska rady gminy są działaniem o charakterze niewładczym. Powoduje to szczególnie wzmożone zakusy, by wiele tematów politycznych podnieść także na forum samorządowym i zyskać sympatię określonych grup społecznych. Mając bowiem na uwadze niewielką wagę takiego działania trudno nie zwrócić uwagi na tę przesłankę jako na istotny czynnik podejmowania aktywności przez poszczególnych samorządowców bądź ich grupy.
Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie pochylał się nad niewładczymi przejawami aktywności rady gmin – w wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. (I OSK 716/09) oraz 21 kwietnia 2011 (II OSK 269/11).
W stanie faktycznym wyroku z 7 grudnia 2009 r. rada gminy uchwałą wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. „wyraziła zaniepokojenie działaniami Prokuratury Rejonowej w O. przeciwko Wójtowi Gminy W. R. i w ocenie rady powyższe działania mają na celu podważenie autorytetu Wójta, a tym samym wynik demokratycznych wyborów”. Prokurator Okręgowy w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały rady gminy.
Pomijając kwestie o charakterze procesowym należy zwrócić uwagę, że dokładnie analizując tak zwaną kolizyjną normę kompetencyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuprawnione uznał opieranie na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. prawa jakiegokolwiek z organów samorządu terytorialnego do oceny prokuratury, „bowiem żaden przepis prawa nie pozwala zaliczyć działań prokuratury, które mają charakter postępowania karnego, do spraw pozostających w zakresie działania gminy i to bez względu na osobę wójta, czy też innej osoby sprawującej funkcje publiczne w danej gminie”.
W wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację takiemu sposobowi rozumowania argumentując, że nie ma w przepisach prawa (ani w u.s.g., ani w żadnym innym akcie prawnym) upoważnienia dla rady gminy „do podjęcia uchwały w sprawie „wyrażenia zaniepokojenia” działaniami prokuratury”.
W ocenie NSA rada gminy jako organ kolegialny, na rzecz którego ustawa ustanawia domniemanie kompetencyjne, ustanawia je w zakresie odczytywanym przez pryzmat art. 15 ust 1 u.s.g., to znaczy poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego oraz działalność kontrolną. NSA wskazał, że nie wyklucza to działalności o charakterze niewładczym, jednakże tylko w zakresie zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa.
A zatem wszelkiego rodzaju apel, odezwa, oświadczenie, itd. powinny – w ocenie Sądu – mieścić się w katalogu zadań gminy.
Z nieco innym stanem faktycznym mamy do czynienia przy analizie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 roku (II OSK 269/11). Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta O., która nie zgodziła się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do nagród okolicznościowych przyznawanych z okazji jubileuszu samorządu terytorialnego. O stwierdzenie nieważności uchwały podjętej w tym zakresie wnosił wojewoda.
WSA stwierdził, badając czy przesłanki do przyznania (ustanowienia) takiej nagrody mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, że ani u.s.g., ani żadna inna ustawa nie przewiduje „kwestii przyznawania nagród na rzecz samorządowców z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego i nie określają kompetencji rady gminy w tej materii, [zatem] uznać należało, że brak jest upoważnienia w zakresie ustanowienia takiej nagrody”, w związku z czym WSA uwzględnił wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały.
Rozpatrując skargę kasacyjną NSA dokonał kluczowego z punktu widzenia niniejszych wywodów rozgraniczenia: wskazał mianowicie, że o ile art. 18 ust. 1 u.s.g. w istocie nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, takie bowiem działanie musi opierać się na przepisach materialnoadministracyjnych, to podstawa taka nie jest wymagana co do działań niewładczych, na przykład „o charakterze programowym, intencyjnym” – z wyraźnym jednak zastrzeżeniem, że jest to upoważnienie dla rady gminy to działań niewładczych „pozostających w granicach działania gminy”.
O niewładczości aktu, jak przypomniał NSA, świadczy fakt, że nie jest on generalny i abstrakcyjny oraz nie zawiera norm generalnych, ustanawiających ewentualne nakazy lub zakazy.
Zwróćmy uwagę, że zarówno w pierwszym, jak i drugim omawianym orzeczeniu podstawowym kryterium jest ocena charakteru aktu i zakwalifikowanie go jako władczego lub niewładczego – w tym drugim przypadku art. 18 ust. 1 u.s.g. wprawdzie stanowi samodzielną podstawę do jego wydania, jednakże koniecznym jest, by takie działania niewładcze pozostawały w zakresie zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.
Z tego punktu widzenia podstawowym kryterium wszelkiej analizy jest określenie, czy dany apel, stanowisko, oświadczenia, itp. spełniają warunek owego pozostawiania w zakresie zadań właściwych gminie. Nie ukrywam, że analizując przytoczone na wstępie przykłady miałbym co do tego wątpliwości. Biorąc pod uwagę niekonsekwentną ingerencję nadzorczą w różnych województwach można uznać, że świadomość prawna w tym obszarze nie jest dostatecznie ukształtowana. Nie wyklucza to jednak zainicjowanie procedury nadzoru w innym trybie, nad czym warto byłoby się zastanowić. Należyte bowiem odczytanie roli rady gminy przełoży się na wzrost kultury prawnej oraz pohamuje zakusy przenoszenia niejednokrotnie mocno upolitycznionych sporów na szczebel działalności lokalnej, której charakterystyka jest jednak nieco inna.