Kary administracyjne za usunięcie drzew bez zezwolenia

Jakub Turski

 Przygotowując się do wycięcia drzewa, trzeba się uzbroić nie tylko w dobrze naostrzoną siekierę, ale także w odpowiednie zezwolenie. W jego braku może zostać wymierzona wobec nas kara pieniężna sięgającą nawet kilkuset tysięcy złotych za jedno drzewo. O jej wyjątkowej dolegliwości świadczy nie tylko zawrotna wysokość, lecz także rygorystyczne zasady, które decydują o jej poniesieniu, w tym w szczególności niezależność od stopnia naszego zawinienia. Zlecenie usunięcia drzewa osobie trzeciej, stan wyższej konieczności, usprawiedliwiony błąd co do prawa, szczególna sytuacja osobista czy ekonomiczna czy nawet zagrożenie dla życia czy zdrowia człowieka – powoływanie się na którąkolwiek z tych okoliczności nie będzie w stanie uwolnić nas od odpowiedzialności w razie dopuszczenia się wycięcia drzewa bez zezwolenia.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), określanej dalej jako: „u.o.p.”, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić co do zasady jedynie po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Nieliczne odstępstwa od tej normy ustanawia art. 83 ust. 6 u.o.p., zgodnie z którym wymogu uzyskania zezwolenia nie stosuje się m.in. do usunięcia drzew owocowych – z nieistotnymi wyjątkami, a także drzew, których wiek nie przekracza 10 lat.

Z perspektywy posiadacza nieruchomości, a zwłaszcza jego kieszeni, istotna jest także regulacja zawarta w art. 84 ust. 1 u.o.p., która ustanawia obowiązek wniesienia opłat w związku z usunięciem drzew. Zasady wnoszenia opłat i sposób ustalania ich wysokości precyzują z kolei przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska. Opłaty nie należą do najniższych i zależą od rodzaju i gatunku usuwanego drzewa oraz od obwodu jego pnia. Tytułem przykładu – przedsiębiorca, który zamierza usunąć kilkudziesięcioletni buk o 1-metrowym obwodzie pnia zapłacić będzie musiał z tego tytułu aż 21 185,43 zł. Z obowiązku wnoszenia opłat posiadacz nieruchomości zwolniony jest jedynie w razie usuwania drzew, o których mowa w art. 86 ust. 1 u.o.p.

Lepiej płacić zawczasu

Mimo że opłaty za legalne usunięcie drzew są często krytykowane zarówno przez prawników, jak i przez przedsiębiorców jako zbyt wysokie, są i tak niższe niż kara pieniężna, którą organ gminy wymierzy wobec nas w razie ustalenia, że drzewo zostało usunięte bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.o.p. stanowi ona aż trzykrotność opłaty, którą należałoby uiścić, dokonując wycinki zgodnej z prawem. W kontekście powyższego przykładu oznaczać to będzie, że przedsiębiorca, który usunie ów buk bez zezwolenia, może obawiać się kary w wysokości aż 63 556,29 zł.

To jednak nie sama wysokość opisywanych administracyjnych kar pieniężnych wywołuje największe kontrowersje zarówno wśród posiadaczy nieruchomości, jak i przedstawicieli nauki prawa. Poza przypadkiem, gdy mimo uszkodzenia drzewa możliwe jest zachowanie jego żywotności, przepisy prawa nie wskazują bowiem wprost na żadną możliwość odstąpienia organu administracji od wymierzenia kary czy miarkowania jej wysokości w zależności od motywacji sprawcy czy też innych okoliczności faktycznych sprawy. Taka praktyka organów znajduje akceptację w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny, co oznacza, że jest ona ponoszona w oderwaniu od winy sprawcy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 291/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Odpowiedzialność obiektywna, ale czy sprawiedliwa?

Przyjęcie reżimu odpowiedzialności obiektywnej w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych ma ogromne znaczenie w praktyce. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 140/09, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odpowiedzialności tej nie wyłącza działanie w stanie wyższej konieczności, czyli przykładowo sytuacja, gdy nieusunięcie drzewa groziłoby niebezpieczeństwem dla mienia czy ludzi. W rezultacie zatem odpowiedzialność administracyjna okazuje się bardziej restrykcyjna dla sprawcy aniżeli odpowiedzialność karna, ponieważ jego działanie w stanie wyższej konieczności skutkowałoby w świetle art. 26 Kodeksu karnego wyłączeniem bezprawności bądź winy oraz uwolnieniem od odpowiedzialności, co z kolei nie może nastąpić na gruncie prawa administracyjnego.

Identyczny wniosek wypływa również z analizy art. 30 Kodeksu karnego, który stanowi, że nie popełnia przestępstwa ten, kto popełnia czyn w usprawiedliwionej nieświadomości jego bezprawności. Nawet jednak w sytuacji, gdy ta nieświadomość nie jest usprawiedliwiona, sąd może wobec sprawcy zastosować nadzwyczajne zgromadzenie kary. W prawie administracyjnym brak podobnej regulacji, co doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 20 stycznia 2006 r. do jednoznacznego wniosku, że nieznajomość prawa nie ma wpływu na obowiązek poniesienia administracyjnych kar pieniężnych (sygn. akt II SA/Ol 781/05, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nawet zlecenie wycięcia drzew osobie trzeciej nie może spowodować wyłączenia odpowiedzialności posiadacza nieruchomości w sytuacji, gdy o ich działaniu wiedział lub też mógł mu zapobiec (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 568/10, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Na całokształt oceny omawianych administracyjnych kar pieniężnych rzutuje również pozycja ustrojowa sądów administracyjnych, do których można skarżyć decyzje o wymierzeniu tych kar. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrolować one te decyzje będą wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem, nie mogą zaś oceniać słuszności, celowości czy nawet zgodności z zasadami współżycia społecznego decyzji o wymierzeniu kary (tak: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 816/09, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to zatem, że w niektórych sytuacjach dla sprawcy naruszenia korzystniejsze byłoby, gdyby usunięcie drzew bez zezwolenia stanowiło czyn zabroniony jako przestępstwo, a nie delikt administracyjny – jak to ma miejsce obecnie.

Po rozstrzygnięcie do Trybunału Konstytucyjnego

O surowości administracyjnych kar pieniężnych przekonali się m.in. pewien rolnik z województwa warmińsko-mazurskiego, który za wycinkę topoli bez zezwolenia musiał zapłacić 101 tys. zł, oraz właściciel działki w Łodzi, któremu za usunięcie buka wydano decyzję o karze opiewającej na 150 tys. zł. Obaj podnosili, że dokonali wycinki drzew już obumarłych, a usunięta topola dodatkowo była zniszczona porażeniem pioruna oraz w każdej chwili mogła się przewrócić, stanowiąc śmiertelne zagrożenie dla ludzi, w związku z czym niedorzecznym byłoby żądanie zapłaty tak wysokich kar.

Z argumentacją tą nie zgodziły się ani organy administracji, ani wojewódzkie sądy administracyjne, ani nawet Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyniku rozpoznawanych skarg kasacyjnych w obu sprawach orzekł, że wszystkie podnoszone przez skarżących okoliczności pozostają bez znaczenia z uwagi na obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2057/09 oraz wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 100/10, dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Ukarani na rozstrzygnięciu NSA nie poprzestali i sprawę skierowali w 2012 r. do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 u.o.p. z przepisami Konstytucji, twierdząc, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której przepisy nie pozwalają na uwzględnianie przy orzekaniu indywidualnych okoliczności sprawy. W tej sprawie swoje stanowisko przedstawili już Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich, uznając, że omawiane przepisy są niezgodne z Konstytucją RP, a w szczególności z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Przeciwne zdanie wyraził jednak w oficjalnym stanowisku Sejm, który w oparciu o dotychczasową linią orzeczniczą obstaje przy zgodności przepisów u.o.p. z Konstytucją RP.

Trudno obecnie jednoznacznie przewidzieć, jakie stanowisko zajmie Trybunał Konstytucyjny. Do tej pory – w toku kontroli dość podobnych regulacji – TK konsekwentnie utrzymywał, że administracyjne kary pieniężne jako takie mogą być ponoszone niezależnie od stopnia winy sprawcy z uwagi m.in. na funkcje porządkowo-prewencyjne, które spełnia prawo administracyjne (por. wyrok TK z dnia 18 kwietnia 2000 r., K 23/99, OTK 2000, nr 3, poz. 89; wyrok TK z dnia 12 kwietnia 2011 r. P 90/08, OTK-A 2011, nr 3, poz. 21). Nigdy jeszcze zatem Trybunał Konstytucyjny nie orzekł wprost o niezgodności przepisów ustanawiających administracyjne kary pieniężne na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej z ustawą zasadniczą. Czy czeka nas precedens?