Działania niewładcze organu stanowiącego a zadania jednostki samorządu terytorialnego – Czy w świetle ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może apelować i oświadczać do woli?

W wyroku z dnia 7 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację takiemu sposobowi rozumowania argumentując, że nie ma w przepisach prawa (ani w u.s.g., ani w żadnym innym akcie prawnym) upoważnienia dla rady gminy „do podjęcia uchwały w sprawie "wyrażenia zaniepokojenia" działaniami prokuratury".
W ocenie NSA rada gminy jako organ kolegialny, na rzecz którego ustawa ustanawia domniemanie kompetencyjne, ustanawia je w zakresie odczytywanym przez pryzmat art. 15 ust 1 u.s.g., to znaczy poprzez działalność polegającą na stanowieniu prawa miejscowego oraz działalność kontrolną. NSA wskazał, że nie wyklucza to działalności o charakterze niewładczym, jednakże tylko w zakresie zadań gminy przewidzianych w przepisie prawa.
A zatem wszelkiego rodzaju apel, odezwa, oświadczenie, itd. powinny – w ocenie Sądu – mieścić się w katalogu zadań gminy.
Z nieco innym stanem faktycznym mamy do czynienia przy analizie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2011 roku (II OSK 269/11). Skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta O., która nie zgodziła się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do nagród okolicznościowych przyznawanych z okazji jubileuszu samorządu terytorialnego. O stwierdzenie nieważności uchwały podjętej w tym zakresie wnosił wojewoda.
WSA stwierdził, badając czy przesłanki do przyznania (ustanowienia) takiej nagrody mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, że ani u.s.g., ani żadna inna ustawa nie przewiduje „kwestii przyznawania nagród na rzecz samorządowców z okazji jubileuszu XX-lecia Samorządu Terytorialnego i nie określają kompetencji rady gminy w tej materii, [zatem] uznać należało, że brak jest upoważnienia w zakresie ustanowienia takiej nagrody", w związku z czym WSA uwzględnił wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały.

Rozpatrując skargę kasacyjną NSA dokonał kluczowego z punktu widzenia niniejszych wywodów rozgraniczenia: wskazał mianowicie, że o ile art. 18 ust. 1 u.s.g. w istocie nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym, takie bowiem działanie musi opierać się na przepisach materialnoadministracyjnych, to podstawa taka nie jest wymagana co do działań niewładczych, na przykład „o charakterze programowym, intencyjnym" - z wyraźnym jednak zastrzeżeniem, że jest to upoważnienie dla rady gminy to działań niewładczych „pozostających w granicach działania gminy".
O niewładczości aktu, jak przypomniał NSA, świadczy fakt, że nie jest on generalny i abstrakcyjny oraz nie zawiera norm generalnych, ustanawiających ewentualne nakazy lub zakazy.

Zwróćmy uwagę, że zarówno w pierwszym, jak i drugim omawianym orzeczeniu podstawowym kryterium jest ocena charakteru aktu i zakwalifikowanie go jako władczego lub niewładczego – w tym drugim przypadku art. 18 ust. 1 u.s.g. wprawdzie stanowi samodzielną podstawę do jego wydania, jednakże koniecznym jest, by takie działania niewładcze pozostawały w zakresie zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.
Z tego punktu widzenia podstawowym kryterium wszelkiej analizy jest określenie, czy dany apel, stanowisko, oświadczenia, itp. spełniają warunek owego pozostawiania w zakresie zadań właściwych gminie. Nie ukrywam, że analizując przytoczone na wstępie przykłady miałbym co do tego wątpliwości. Biorąc pod uwagę niekonsekwentną ingerencję nadzorczą w różnych województwach można uznać, że świadomość prawna w tym obszarze nie jest dostatecznie ukształtowana. Nie wyklucza to jednak zainicjowanie procedury nadzoru w innym trybie, nad czym warto byłoby się zastanowić. Należyte bowiem odczytanie roli rady gminy przełoży się na wzrost kultury prawnej oraz pohamuje zakusy przenoszenia niejednokrotnie mocno upolitycznionych sporów na szczebel działalności lokalnej, której charakterystyka jest jednak nieco inna.